Presupuesto para 2018 castiga al posconflicto

Para el próximo año, la reducción presupuestal en inversión pública equivale a 1 % del producto interno bruto (PIB), es decir cerca de 9 billones de pesos (pasa del 4,5 % al 3,5 % del PIB), con lo cual se afectarán los rubros asociados con temas del posconflicto.

Así lo advierte el profesor Germán Enrique Nova, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia (U.N.), al mencionar que, por ejemplo, los recursos destinados a víctimas, población vulnerable y grupos étnicos pasan de 2,2 a 1,9 billones de pesos, lo que representa una reducción del 14,5 %.

Al analizar la propuesta presentada por el Gobierno nacional, por un monto de 235,4 billones de pesos, el académico explica que esta representa cerca de un cuarto del PIB (24,1 %). En comparación con el de 2017, que alcanzó el 25,4 % del PIB, el del próximo año tendrá una reducción de 1,3 %, lo que permite considerar que su contribución a reactivar la economía será mínima. Además, la inversión pública se paralizará, si se tiene en cuenta que por motivo de las elecciones la Ley de Garantías se aplicará desde noviembre del presente año hasta junio de 2018.

Desde el punto de vista de los ingresos, agrega el profesor Nova, todavía se sienten los efectos de la abrupta caída de las exportaciones de petróleo, que pasaron de 32.481 a 10.422 millones de dólares entre 2013 y 2016, como consecuencia de la caída del precio, de niveles de 100 dólares el barril a menos de 47 dólares.

El analista de la U.N. sostiene que lo anterior afectó los ingresos del Gobierno nacional en más de 20 billones de pesos, y aunque en 2016 se acudió a una reforma tributaria, aumentando el IVA del 16 % al 19 %, las mejoras en el recaudo han estado por debajo del mayor recaudo esperado (3,1 % del PIB). Esto se debe a los impactos en la caída de la demanda, lo que también afecta la renta de las personas naturales y jurídicas. Basta señalar que el aumento real del recaudo tributario del primer semestre de 2017 respecto al de 2016 fue de tan solo el 0,02 %, al pasar de 74.588 a 74.604 billones de pesos.

Con respecto a los gastos, 38,6 billones de pesos corresponden a gastos tanto de personal como generales (16,4 %), 108,5 a transferencias (46 %), 51,9 al pago de servicio de la deuda (22,5 %), y 34,3 a inversión (14,6 %). Con estos datos se destaca que el margen de flexibilidad de los recursos es excesivamente bajo, y que el rubro de inversión es al que por lo general se le aplica el ajuste con mayor rigurosidad, que reporta una reducción del 16,8 %.

Desde su visión académica, el docente considera que este escenario puede obligar al Gobierno a acudir a más endeudamiento, lo que pondría en mayor riesgo la estabilidad fiscal, si se tiene en cuenta que se destinarán 51,9 billones de pesos para cumplir con los compromisos de la deuda durante el próximo año.

Con base en estimaciones sobre el futuro de la economía, la elaboración del presupuesto supone variables fundamentales como el crecimiento de la economía, la tasa de cambio y la inflación, entre otras.

Los supuestos macroeconómicos que el Ministerio de Hacienda tuvo en cuenta para la programación presupuestal 2018 consideran que la inflación doméstica estará dentro del rango definido por el Banco de la República (3,5 %), la devaluación del periodo será del orden de 1,5 %, lo que lleva a considerar una tasa de cambio de 3.027,4 pesos. En este contexto, el crecimiento esperado de las importaciones será de 2,6 %, es decir 46.798 millones de dólares. Con respecto al PIB se proyecta un crecimiento del 3 %.

La dinámica del gasto 

El profesor Nova menciona que tres grandes sectores presentan un crecimiento importante en el gasto (en billones de pesos): los recursos del sector defensa, que pasan de 19,3 a 20,4, un crecimiento de 6,1 %; las pensiones, que pasan de 37,8 a 41,1 (4,2 % del PIB), lo que significa un aumento de 8,8 %; y el servicio de la deuda (intereses más amortizaciones), que pasa de 51,4 a 51,9 (5,8 % del PIB), una variación de 1,1 %.

Por su parte, los recursos del Sistema General de Participaciones (salud, educación, agua potable y propósito general) pasan de 36,5 a 36,7 billones de pesos (3,8 % del PIB), un crecimiento de 0,5 %.

Los gastos de administración (de personal y generales) crecen 6,1 % (de 36,4 a 38,6 billones de pesos), lo que destaca la dificultad de aplicarles el ajuste fiscal cuando los ingresos del Gobierno caen. Estos gastos tienen muchos defensores.

Por el contrario –y es un aspecto que genera gran preocupación–, en los últimos tres años se presenta una caída reiterada de la inversión pública. Para 2018 esa reducción equivale a 1 % del PIB, es decir cerca de 9 billones de pesos (pasa del 4,5 % al 3,5 % del PIB).

En ese mismo sentido, para el desarrollo rural con enfoque territorial se destinarán apenas 160.000 millones de pesos.

Las grandes obras de infraestructura, que se habían iniciado con bombo y platillos en 2014, continuarán suspendidas no solo por la caída en los recursos de inversión, sino por los problemas judiciales de corrupción que enfrentan estos proyectos, observa el experto.

Dificultades en finanzas públicas 

Las cifras anteriores permiten destacar las dificultades que tiene el Gobierno para cumplir con la meta fiscal. Es bueno recordar que la aplicación de la metodología vigente para estimar la regla fiscal establece que los niveles de déficit no podrán ser superiores a 3,6 % total y 2 % estructural en 2017, ni al 3,1 % total y 1,9 % estructural en 2018, que incluye los efectos de los ciclos económicos y minero-energético.

En su último año de ejercicio el margen de maniobra fiscal se ha estrechado, se deteriora el crecimiento económico y la política fiscal no contribuye a cambiar esta situación generando un círculo vicioso en el que se teme que las calificadoras de riesgo bajen la calificación, se pierda el grado de inversión y, por lo tanto, se tenga menos acceso al crédito externo y se incremente la tasa de interés para adquirir deuda.

El déficit primario del Gobierno continúa negativo, lo que puede llevar a que el saldo de la deuda pública continúe incrementándose y que pueda estar por encima del 45 % del PIB, generando niveles preocupantes al restringir, aún más, la disponibilidad de recursos.

Por esto último se puede decir que la política fiscal se caracteriza por ser procíclica: si la economía crece o hay bonanzas, el Estado gasta más, despilfarra los recursos y ahorra menos; pero cuando la economía entra en recesión el presupuesto público se reduce y se eleva la carga impositiva.

Con este escenario, el profesor Nova advierte que el próximo gobierno tendrá grandes retos que afrontar. Para no perder la costumbre de sus antecesores, deberá proponer una nueva –y ojalá verdadera– reforma tributaria estructural que busque, además, tanto reducir la evasión y la elusión, como racionalizar las exenciones y deducciones de impuestos. Con respecto al presupuesto se debe buscar mayor flexibilidad en el manejo de los recursos, que permita reducir gastos administrativos (de personal y generales) para que la inversión pública no sea la que deba reducirse en tiempos de austeridad.